德国对华政策的再思考：后默克尔时代的变革前景
摘要: 德国对华政策的再思考：后默克尔时代的变革前景编译：徐梦瑶 来源：法意读书 2021年5月26日，英国智库皇家国际事务研究所（Chatham House）刊登智库报告《德国对华政策的再思考：后默克尔时代的变革前景》（Re ...
德国对华政策的再思考：后默克尔时代的变革前景 编译：徐梦瑶 来源：法意读书 2021年5月26日，英国智库皇家国际事务研究所（Chatham House）刊登智库报告《德国对华政策的再思考：后默克尔时代的变革前景》（Rethinking German policy towards China: Prospects for change in the post-Merkel era），对德国对华政策进行了分析和再思考，并对后默克尔时代的中德关系进行了展望。现将主要观点进行摘编，以供学界参考，本摘编不代表微信发布方的立场。 多年来，德国一直将中国视为一个利润丰厚的市场，但德国正在重新考虑与中国的关系。尽管德国总理默克尔顶住了在中美之间选边站的压力（尤其是在经济关系方面），但无论谁在2021年9月大选后接替她，都将面临不断变化的国内和国际格局。德国将发现越来越难以坚持其目前同时寻求与中美建立密切政治和经济联系的做法。在国内，由各党派政策制定者组成的联盟，以及各种批评声音，要求德国采取更强硬的立场。在国外，德国一些最亲密盟友——不仅是美国，还有英国、澳大利亚、日本、印度和加拿大——的立场日益强硬，这些都可能会加大德国政府面临的压力。德国的立场对欧洲的态度影响重大，也将是决定美国总统拜登是否能够成功制定一项跨大西洋议程，以及建立一个更广泛的民主国家联盟来反击中国的重要因素。
图为智库封面 一、中德外交政策背景 德国正在努力重新定义其与中国的关系。多年来，德国政界和工业界领袖一直只是将中国视作一个利润丰厚的市场。但自五年前开始，他们的想法开始改变。许多德国最大的公司（尤其是汽车制造商），发现自己依赖的中国市场越来越难以驾驭。这种依赖让中国得以与德国政客和德国最有权势的CEO抗衡，中国政府的红线被他们视为自己的红线，即使冒着在国内陷入尴尬的风险。 对德国来说，中国不再是单向押注。在中国做生意的成本已经上升，这不仅是因为中国在2020新冠疫情背景下采取的政策，还因为美国在一系列问题上——从贸易、技术到安全、人权——对中国的立场越来越强硬。在德国，这些因素引发了关于和中国应该保持何种关系的大辩论。 德国政界人士越来越担心在中国（最大的贸易伙伴）和美国（近四分之三个世纪里一直保证德国安全的战后盟友）之间站队。民意调查显示，德国民众对中国的怀疑日益增长，但同时对盟友美国的信任也变弱了，民众认为德国和欧洲应该更少受到美国的影响。德国总理默克尔坚决拒绝选边站队，并且与法国总统埃马克龙一道，让欧洲走上了通往战略自主的不确定道路。在2020年的最后几天，随着德国担任欧盟理事会主席的日子接近尾声，默克尔不顾即将上任的拜登政府要求推迟达成投资协定的请求，率先推动与中国达成协定。这突出表明德国希望与中国保持接触，反对美中对抗的新零和世界观。德国政界人士和企业界认为，这种对抗与德国的利益背道而驰。正如默克尔在2020年1月对民众所说的那样: “我的主张是，我们不要陷入新的两极化，而是根据我们的成就和我们在多边主义方面的经验，努力让中国参与进来，至少平等对待他们。”但随着时间的推移，这种平衡行为是否能够持续似乎是值得怀疑的。 默克尔的第四个也是最后一个总理任期将在今年晚些时候结束，而她的继任者可能会发现，顶住国内外要求的压力越来越难。但德国也存在一些有影响力的力量，德国一些最大的企业仍高度依赖中国市场，而中国经济从疫情影响中的快速复苏增强了中国市场的吸引力。在拜登政府准备与中国展开竞争之际，德国政界和企业界的一个不容忽视的组成部分，仍然支持着世界银行前行长罗伯特?佐利克口中——针对中美的 “良性中立”立场。 二、默克尔对中国的态度 2005年上任的默克尔最初选择了不同的策略。她2007年在柏林总理府接待异见人士，此举激怒了中国，导致其暂停了与德国大约半年的对话。中国的回应让德国政界和工业界都深感不安，默克尔也因此重新调整了立场。在2008年至2009年全球金融危机期间，以及2010年至2012年欧元区动荡期间，中国经济持续增长，为德国及其最大的工业企业提供了至关重要的经济支持。2011年，在与中国建立战略伙伴关系一年后，默克尔启动了与中国政府的年度高级别政府间对话。两年后，她出面干预，阻止欧盟对从中国进口的太阳能电池板征收惩罚性关税。德国汽车制造商还曾游说政府，阻止时任欧盟贸易专员卡洛?德古赫特就贸易行为对抗中国。这一事件引发了一些令人不安的担忧：德国工业对中国的依赖，以及中国利用这种依赖影响德国和欧盟决策的能力。 与此同时，德中经贸关系蓬勃发展，双边贸易达到新的高度。近年来德中两国之间的商品贸易额已经超过了英国、法国和意大利三大经济体与中国之间的总和。2016年，中国超过美国成为德国最大的贸易伙伴，虽然德国对中国的出口仅占德国对外销售总额的8%，但这一数据并不能说明两国经济关联的全部情况，德国公司几十年前就开始在中国设立分公司。德国领先的汽车制造商——戴姆勒、大众和宝马——都在中国拥有主要的生产设施，超过三分之一的利润来自于中国。工程巨头西门子、化工集团巴斯夫等其它德国蓝筹公司也深深扎根于中国市场。在默克尔的领导下，她的助手们通常在访华前与德国大公司进行磋商，并带上这些公司的高管作为大型行业代表团的一部分参加访问，在北京为这些公司的利益游说。这引起了一些反对派政治家和非政府组织的批评，他们认为德国工业对德国的对华政策拥有过大的影响力。 尽管中国市场对德国工业的重要性依然存在，但人们对中德经济关系的担忧至少已经持续了五年，而正是这些经济因素促使德国方面重新评估了两国关系中的成本与收益。德国的警惕其实始于2016年，当时中国美的集团以50亿美元收购了德国机器人制造商库卡，这一出价让德国政府措手不及，最终导致其仓促寻找更接近本土的竞争对手而最终未能成功。收购库卡的经历，以及中国企业收购或增持德国公司股份的其他几次尝试，使默克尔政府对中国的看法产生了变革性的影响。中国的投资不再被视为互惠互利，相反，它们越来越被视为一种威胁，一项精心策划的战略的一部分，目的是让中国在技术领域占据主导地位，而德国则是牺牲品。 2018年，德国收紧了自己的外国投资规定，并与法国和意大利一起，推动建立一个新的全欧盟协调机制以审查外资收购。这些举措表明，尽管德国仍不愿过于激烈地批评中国，但它更愿意在欧盟层面，尤其是在经济领域，采取强有力的应对措施。正如一位德国官员所描述的那样，默克尔心理上并不拒绝反击中国，只要不由德国出手就好。 2019年1月，颇具影响力的游说团体德国工业联合会发表了一篇论文，称中国是一个“系统性竞争者”，并敦促德国和欧盟在面对中国政府主导的经济活动时采取更有力、更一致的方式。这是德国工业界对中国态度的重大转折点，而推动这种怀疑态度的是德国中小企业。然而，并非所有德国工业联合会成员都对该报的批评语气感到高兴。据熟悉相关讨论的官员透露，西门子曾在最后一刻试图阻止其发布。在随后的几个月里，针对中国的势头继续加强，欧盟委员会在2019年3月发布的战略展望将中国列为“系统性竞争对手”，默克尔所在的基民盟（CDU）反对她让电信巨头华为参与德国5G 网络建设的计划。这在默克尔自己的圈子以及一些德国企业中引发了越来越多的担忧，担忧对中国的回应可能走得太远了。 三、德国在欧洲的角色 随着德国于2020年下半年接任欧盟理事会轮值主席国，默克尔计划对中国外交的重点从对抗转向合作，并决心在气候问题上探索采取联合行动的机会，打破欧盟—中国投资协定（CAI, EU–China Comprehensive Agreement on Investment）谈判长达7年的僵局。她在2021年2月被问及不愿与拜登一起反击中国时说，“我认为欧盟拥有独立的对华政策非常重要”。 在2020年的最后几天匆忙完成欧盟—中国投资协定是否真的促使欧洲接近形成一个共同的对华政策是值得怀疑的。默克尔经常谈到欧盟需要在中国问题上形成统一立场，但她未能提出一个令人信服的愿景，未能提出一种超越德国利益、真正考虑到中国变化的新方式。一些人认为她草拟的议程严重倾向于她本国政府的优先事项。但是，如果把默克尔领导下的德国对华政策描述为明显不符合欧洲共识，那就错了。尽管德国经常因为在商业利益的驱动下促使欧盟对中国采取“软”态度而受到批评，但实际上，法国、意大利或西班牙等其他主要利益相关方也很少反对德国的“接触而非对抗”的战略。 四、后默克尔时代的德中关系 德国的对华政策在多大程度上与默克尔本人有关？在执政近16年后，有时很难将默克尔的做法与德国外交政策的趋势区分开来。但鉴于默克尔将于2021年底卸任，有必要关注新总理上任后德国对华政策是否会发生改变。 作为接替默克尔出任总理的热门人选之一，将带领德国保守派进入2021年9月大选的候选人阿明?拉谢特可能会带来一定程度的外交政策连续性。德国人口最多的州北莱茵-威斯特法伦（NRW）的州长拉谢特没有表现出任何德国必须要在威权主义和自由民主之间选择一方的迹象。在被追问时，他将中国描述为“地缘战略挑战者，全球体系中的竞争者”，并表示有必要公开谈论侵犯人权的问题。但拉谢特也一再强调贸易在两国关系中的重要性。 不过，下一任德国总理不会在真空中运作，他们也不会像默克尔那样将优先处理与中国的关系作为其整体外交政策的一部分。无论她的继任者是谁，都将有机会做出不同的选择。如果基民盟在今年晚些时候的选举中确实领先（截止2021年春的民意调查显示，由于对拉谢特作为候选人资格缺乏热情，公众对现任政府处理疫情的方式感到愤怒，以及一系列腐败丑闻，该联盟的领先优势正在消失），它将需要找到一个联盟伙伴，而最有可能的合作伙伴是绿党——他们的领导人主张对中国采取更强硬的、以价值观为基础的态度——且不排除绿党成为新政府高级合作伙伴的可能性。如果绿党的候选人安娜莱娜·巴尔博克成为德国第一位绿党政府首脑，那么可以预期她将转向对中国采取更强硬的立场。德国下一任领导人——无论是哪个党派——都将不得不面对联邦议院越来越多的批评中国的人士。其中一些批评者，比如诺伯特·勒特根，最终可能在下届政府中扮演重要角色。一些德国外交官认为，无论谁接替默克尔，更强硬的路线可能是不可避免的。 五、德国民众如何看待中国 公众舆论将是影响德国政府对华政策的另一个因素。然而直到最近，美国的形象受到了更大的损害，从而提升了中国相对于美国在许多德国人眼中的地位。科伯基金会在2020年5月公布的一项民意调查显示，德国公众中认为与中国的密切关系更重要及认为与美国的密切关系更重要的人群各占一半。值得注意的是，根据欧洲对外关系委员会于2019年9月公布的一项调查显示，德国人和他们的政府一样，都显然不愿在美国和中国之间做出选择。当被问及在两国冲突中德国应该站在哪一边时，73% 的人表示应保持中立，6% 的人表示应该支持中国，只有10% 的人表示德国应该站在美国一边，远低于法国、意大利、西班牙以及东欧和北欧大国报告中的比例。 随着特朗普离开白宫，这些数字可能会在未来一年发生变化。皮尤研究中心于2021年1月公布的一项调查显示，在拜登获胜后，84% 的德国人对与美国的关系持乐观态度。但同一项调查显示，只有40% 的德国人对美国总体形象持积极态度，这表明过去4年的损害，以及最近特朗普及其追随者试图推翻2020年11月大选结果做法的影响，可能会持续很长时间。似乎更为明确的是，德国人认为中国的影响力正在上升，而美国的影响力正在下降，这可能是未来德国政府制定外交政策重点时的一个考量因素。 六、结论 目前情况没有从根本上动摇德国政府与中国之间的密切关系。默克尔总理在2020年最后几周推动欧盟—中国投资协定就证明了这一点。德国与中国之间深厚的经济关系，以及德国将中国视为气候等问题上的合作伙伴，都将继续影响德国政策制定者的态度。但德国政治体制内部以及德国最亲密盟友的强硬立场间接导致的压力正在积聚，这要求德国好好地重新考量对华态度。默克尔近期在5G 问题和 欧盟—中国投资协定A问题上遭遇的挫折，突显了她在中国问题上的立场变得多么脆弱。德国可能会发现，在澳大利亚、加拿大、印度、日本和英国等国都加大反击力度之际，与中国保持开放接触的政策将变得越来越困难。 在默克尔采取了多年不显山露水的战略之后，2021年的重大政治变化将问题摆上了台面。在美国，美国总统拜登表示，他将推动欧洲就中国提出的战略挑战进行更有条理的对话，推动一种在特朗普执掌白宫期间不可能的讨论。在拜登于2021年2月慕尼黑安全会议组织的一次活动上发表讲话后，默克尔承认有必要制定一个与中国有关的跨大西洋议程，尽管她形容这个议程是“复杂的”。法、德在欧洲的亲密盟友正在推动一项战略自主议程，这项议程会将欧盟视为独立于中美之外的一极。一方面是逐渐变弱的战后盟友和安全保障国，另一方面是正在崛起、更加强硬且有着深厚经济联系的大国，德国在这二者间如何自处，将决定欧洲对中美竞争的回应，也将极大地影响拜登政府联合“民主国家联盟”以对抗中国的计划能否实现。 2021年9月，德国将选举一个新的联邦政府。尽管并非所有接替默克尔的主要候选人都承诺对中国采取不同的态度，但与默克尔2005年上台时面临的外交政策选择相比，下一任德国总理将面对截然不同的、技巧性更强的外交政策选择。在默克尔的领导下，德国政府顶住了在中美之间做出选择的压力。对于她的继任者来说，居中观望很可能是一个更为艰巨的挑战。 报告来源：Rethinking German Policy towards China——Prospects for Change in the Post-Merkel Era, https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2021-05/2021-05-26-german-policy-towards-china-barkin.pdf 编译：徐梦瑶 来源：法意读书 |
